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中美贸易谈判,美国“要价”是什么?

发布时间:2018-5-4 11:56:16     浏览次数:401

从特朗普政府以“301调查”为由头宣布对中国500亿美元商品加征关税,再到中国政府予以重拳反击,“加征关税”实际上是中美在贸易谈判前互持筹码、互亮肌肉的需要,而美国对中国真正的核心诉求集中在强制技术转让等产业政策、知识产权保护、服务市场准入、对美农业进口开放等领域。

考虑到全面贸易战并非中国占优策略,特朗普加征关税在党内孤立无援,预计本次中美谈判能够在基于缩减贸易逆差取得一定进展,短期要价并不高。但鉴于美国政府的核心诉求涉及在美方看来的显性隐性贸易壁垒的实质消除以及产业政策等更为宽泛的领域,中长期要价并不低,中美在经贸关系上的博弈将是一个长期的过程。

一、美国政府核心诉求是什么:产业政策、知识产权保护、服务贸易、数字贸易、农业

中美贸易摩擦即将从造势阶段迈入实质谈判阶段。白宫4月30日发布文件称,美国代表团将在5月3日抵达北京与中国就经贸问题进行磋商,在公布的代表团名单中,除了此前媒体报道的对华鹰派的财政部长姆努钦、贸易代表莱特希泽、首席经济顾问库德洛和贸易顾问纳瓦罗之外,最新公布的代表团成员还加入了对华态度相对温和的商务部长罗斯和国际经济事务副顾问埃森斯塔特、美国驻华大使布兰斯塔德。代表团团队人员的大幅扩充和人员对华态度的重新平衡,表明中美经贸摩擦从此前的挑起争端、创造筹码的激烈对抗阶段,进入到务实谈判阶段。

在此背景下,了解特朗普政府对中国在贸易规则上的核心诉求和主要看法,结合国内实际情况和自身改革开放需要,才能在贸易谈判中做到知己知彼、有进有退、游刃有余。

1.1 美国贸易代表办公室:中国存在7大类47小类贸易壁垒

美国贸易代表办公室(USTR)作为总统的内阁机构,负责制定和协调美国贸易规则,目前其办公室首脑莱特希泽也是此次赴华谈判的关键人物。USTR每年都会公布国别贸易壁垒的评估报告,向国会详细阐述美国主要贸易伙伴过去一年存在的贸易壁垒情况,《2018年度国别贸易壁垒评估报告》列举了中国可能存在的破坏公平贸易或违反WTO规则的主要贸易壁垒,涉及产业政策、知识产权保护、服务贸易、数字贸易、农业、政策透明度、法律框架7大类47小类。USTR对中国在贸易规则上的“指责”与实际中美贸易关系必定存在误解甚至偏颇,但能够反映真实的、美国政府对中美贸易规则的担忧或者看法。

2018年强制技术转让等产业政策在美国的关注名单中的重要性提升。相较于2017年度的评估报告,2018年USTR将产业政策放在了更加重要的位置,在报告中的顺序由第二大类提升至第一类;同时,在产业政策内部,强制技术转让、中国制造2025计划、投资限制的顺序被大幅提前。

1.2彼得森国际经济研究所(PIIE):美国需要中国的贸易协议而不是“救济”

PIIE近期文章《US Needs China Trade Deals, Not "Remedies"》在标题中明确指出,美国需要的是中国的贸易协议而不是补偿。要求中国按照世界通行规则行事,包括对知识产权、国有企业、海外投资像发达国家一样设置更加严格的规定。

1.3布鲁金斯学会:农产品进口、知识产权保护、强制技术转让、减少产能过剩和服务业开放承诺

布鲁金斯学会在其《How to avert a trade war with China》一文中指出,特朗普政府应该向中国政府提出明确的、详细的诉求清单,其中包括(1)中国市场对美国农产品出口的重大开放;(2)中国政府加强知识产权保护的新承诺;(3)禁止将强制技术转让作为市场准入条件的新的、具有权威性的、可执行的承诺;(4)新的、可量化的削减过剩产能的保证,尤其是钢和铝行业;(5)在金融服务、医疗保健、娱乐和汽车等关键服务领域的有截止日期的开放承诺。最终要求中国做出有准确时间限制的关于市场准入和公平贸易的谈判承诺。同时,从表述来看,布鲁金斯学会也更加强调了承诺或者措施的可量化、可执行性和有明确截止日期。

无论是美国政府的内阁机构USTR还是美国核心智库,对中国在贸易规则上的诉求均主要集中在产业政策、知识产权保护、服务贸易市场准入、数字贸易壁垒和农业贸易领域。而其中最核心的诉求是强制技术转让、投资限制等产业政策和知识产权保护、服务市场准入等规则的修正和实际落地。

二、如何理解美国政府核心诉求:关注政策更关注手段、关注规则修正更关注落地

我们基于USTR和美国核心智库对7大类47小类问题的看法,理解美国政府对中国贸易规则核心诉求的具体要求。部分涉及到具体政策和规则条款的修正诉求,例如,《外商产业投资指导目录》对相关产业的限制和禁止投资;部分涉及对行政审批隐性壁垒的消除提出要求,例如,USTR认为海外金融机构在中国境内设置分支机构的行政审批可能存在拖延现象;部分涉及对此前承诺兑现的要求,例如,USTR认为将中国各级政府的本土创新政策与政府采购优待脱钩的承诺尚未兑现等。

2.1产业政策(INDUSTRIAL POLICIES)

2018年USTR将产业政策放在了中国贸易壁垒的首要问题,并且提出强制技术转让、中国制造2015计划、本土创新、投资限制等14个问题,也是7大类壁垒中细项问题最多的领域。

(1)强制技术转让:主要存在于汽车、金融和通信行业

美国认为中国什么行为构成强制技术转让?USTR指出,强制技术转让是美国政府持续、并且高度关注的问题,包括2017年对中国发起的“301”调查,重点关注中国在技术转让方面存在的以下四种行为:(1)使用多种政策工具或者强制要求向中国企业转让技术或知识产权;(2)剥夺美国企业与中国企业在许可谈判中设置市场化条款的能力;(3)通过引导或不公平地促成中国企业并购或收购资产来获取最前沿的技术和知识产权;(4)通过引导或者支持未经授权侵入美国商业电脑网络获取商业利益。

中国知识产权保护在大幅改善,但制度标准可能仍然低于国际水平。过去十几年,中国在知识产权保护方面的不断改善也得到美国的认可,PIIE在《China: Forced Technology Transfer and Theft?》一文中指出,过去几年中国向海外支付的知识产权使用许可费规模快速增长,2017年已经接近300亿美元;2016年中国支付的知识产权使用许可费规模在全球排名第五,但考虑到爱尔兰和荷兰支付的费用主要是发生在一些海外控股公司为了避税成立的子公司,实际上中国政府的知识产权使用许可费在全球排名将达到第二位。PIIE认为西方国家可能高估了中国强制技术转让的规模并忽略了中国在知识产权保护方面的不断改善趋势。但对知识产权保护的标准可能仍然低于国际水平。

强制技术转让问题的关键在于存在投资限制,主要存在于汽车、金融和通信行业。PIIE在其近期发布的《US Needs China Trade Deals, Not "Remedies"》一文中指出,中国是美国通用汽车最大的市场,但中国没有通用汽车中国公司(GM China),只有上汽通用汽车(SAIC-GM),中国对部分行业的法律的、或非正式法律条文的准入限制使得美国企业在进入中国市场的过程中只能选择以合资公司的形式,要么放弃中国市场,要么成立合资公司与合作伙伴分享利润和技术。这种限制除了在汽车行业存在,还存在于金融和通信行业。

(2)中国制造2025计划:对政策工具和可能造成的市场扭曲表示担忧

在美国贸易代表办公室2017年的国别贸易壁垒评估报告中,中国制造2025计划只是作为战略性新兴产业中的一部分,而在2018年版本中,直接将中国制造2025计划作为产业政策中的一个标题内容重点强调,足见美国对于这个问题的重视程度。但从具体表述来看,美国政府主要担忧中国在实现该计划的过程中可能出现使用不公平手段和可能造成相关行业产能过剩的问题。

美国对中国制造2025计划的担忧主要集中在目的性、政策工具和可能造成的市场扭曲三方面:

目的性方面,USTR认为,中国制造业2025计划表面上是为了实现“自主创新”,背后的真实目的是,通过各种可能的手段在中国市场上用中国技术、产品和服务取代国外技术、产品和服务,最终帮助中国企业主导国际市场。美国的美国外交关系委员会(Council on Foreign Relations,CFR)也在报告中指出,中国制造2025计划的意向并不是像德国、美国、韩国和日本那样加入高科技经济体的行列,而是完全取代它们。表明美国政府和智库对于中国制造2025计划的看法与国内政策方向存在严重误解。

政策工具方面,USTR认为中国可能使用一系列政策工具,包括广泛的国家干预和支持,通过限制、利用、歧视外国企业、外国技术、产品和服务来支持国内产业发展。美国外交关系委员会(CFR)报告认为中国在2015年以来积极推进高科技企业的海外收购、强制技术转让和商业间谍活动以获取尖端技术和专有技术。美国政府对中国在政策扶持的手段上是否存在误解,恰恰是本次中美贸易谈判需要重点弥合的分歧。

在结果方面,USTR认为,鉴于中国制造2025计划的战略高度和可能进行的大规模政府资源投入,有可能加剧市场扭曲并带来相关行业的产能过剩问题。

(3)本土创新:关注本土创新导向下的政府采购偏好

从USTR关于中国本土创新的表述来看,美国主要关注的是在“本土创新”政策下,对中国拥有和发展的知识产权提供了优待(优先权),特别是在政府采购方面存在偏好本土技术和企业的可能。并且,USTR提出,中国在2012和2014年、2016年中美商贸联委会(JCCT)上承诺了将中国各级政府的本土创新政策与政府采购优待脱钩,USTR认为这一承诺目前没有完全兑现。

(4)投资限制:关键服务领域、农业、采掘业和特定制造领域存在投资限制

USTR认为,中国为了保护国内产业存在许多投资限制措施,主要存在于关键服务领域、农业、采掘业和特定制造业领域。并且,列举了中国存在的四类限制措施,(1)没有实质性放开外资股持股比例上限限制和合资公司要求;(2)在广泛的投资领域仍然保持个案(case-by-case)的行政审批制度;(3)潜在的、过于宽泛的国家安全审查机制;(4)《网络安全法》和相关实施措施带来日益增长的负面影响。

有海外企业向美国政府反馈,认为中国政府官员可能会设定相应的投资批准条件,要求外国企业转让技术,在中国进行研发生产,满足与出口或使用当地物料有关的经营要求,或做出有价值的、特定交易的商业让步。对于中国在2017年宣布放松银行、寿险服务、证券和资产管理服务投资限制,USTR指出还需观察是否会得到落实。

传统基金会在《Beyond Technology Transfer: Reducing Investment Restrictions in China》报告中指出,中国最新版本的《外商产业投资指导目录》对35个行业的外商投资进行了限制和要求以合资公司的形式,包括保险、市场调查、电影、汽车和船舶制造等,还直接禁止包括矿产勘探、烟草销售和出版等28个行业投资。传统基金会建议姆努钦在与中国的贸易谈判过程中,要求中国取消28个行业的禁止投资限制,除非为了国家安全的需要;要求中国取消对35个行业要求以合资形式投资的限制。

(5)安全可控的信息技术政策:“安全可控”条款可能限制非中国企业ICT产品

USTR认为,中国2016年11月通过的《网络安全法》要求信息通信技术设备和关键部门的其他信息通信技术产品和服务要“安全可控”,这一要求使得政府可以以多种方式对非中国企业造成不利影响。

从2013年开始,中国在各种措施中都提到了“安全可控”的要求,规定信息技术用户购买中国产品和支持中国服务供应商,强加当地成分要求、当地研发要求和以国家安全为由要求海外企业披露源代码或其他知识产权。在具体的行业中,相关“安全可控”的规定不断提出,具体就包括2014年银监会宣布到2019年银行系统使用的75%的ICT产品是“安全可控”的,USTR认为这实际上是在银行系统对海外ICT提供商的限制。此后,保监会也出台了类似的要求。

中方曾在2015年美中战略和经济对话会议、中美商贸联委会以及2016年中美商贸联委会上承诺在“安全可控”政策不会不必要地限制或阻碍信息通信技术产品、服务或技术(ICT产品)外国供应商的商业销售机会,或对商业企业购买、销售、使用ICT产品不必要地施加基于国别的条件和限制。USTR认为,众多草案和2017年《网络安全法》的最终实施可能反映了中国不打算兑现承诺的态度。

(6)补贴:中国对国内部分产业的补贴可能违反世贸组织规定

USTR认为中国继续向国内产业提供大量补贴,这对美国工业造成了损害,一些补贴可能不符合世贸组织的规定。在程序上,美国认为自16年前中国加入世贸组织以来, 尚未向世贸组织提交一份由中央政府提供的补贴的完整通报,直到2016年7月,才向WTO首次提交关于地方政府补贴的通报。

(7)产能过剩:中国过剩产能扭曲全球市场,中国制造2025计划可能造成产能过剩

在钢铁和铝等制造业,中国生产过剩扭曲全球市场,一方面是对美直接出口,另一方面全球价格下降和供应过剩,使得即使是最具竞争力的生产商也难以维持生存。例如,2011-2015年,中国的原铝产量增长超过50%,2015年开始全球原铝价格出现大幅下跌,但新的大型设施在中国政府的支持下大量建成,目前中国原铝产量占全球的比重超过50%。纯碱方面,目前中国产能快速增长但国内需求停滞,预计到2020年产量年均增速3%,而国内需求年均增速仅为1.2%,进而导致出口快速增长。

中国制造2025计划可能导致部分相关行业出现产能过剩的问题。根据中国制造2025年的工业计划,中国政府将发放数千亿美元资金,以支持中国企业,并要求它们实现国内市场份额的预先设定目标,USTR认为政府的政策鼓励和资源投入可能造成相关产业出现产能过剩的可能。

(8)出口限制:对关键原材料的出口限制影响海外下游生产商

USTR认为,中国结合使用出口配额、出口许可证、出口最低限价、出口关税和其他限制措施,对一些在世界具有重要地位的原材料的出口进行限制,以牺牲外国下游生产商为代价,为中国的下游生产商提供巨大的经济优势,同时迫使海外下游生产商将业务、技术和就业岗位转移到中国。

目前美国主要通过世贸组织争端解决机制下的磋商请求来解决,2013年、2014年美国先后让中国放开了对稀土、钨和钼等原材料的出口限制,2016年美国发起第三次WTO争端解决机制下的磋商请求,要求中国放开锑、铬、钴、铜、石墨、铟、铅、镁、滑石、钽和锡11种原材料的出口配额和出口关税。

(9)增值税退税和相关政策:通过出口增值税退税政策管理出口

USTR认为,中国政府在2017年试图通过提高或降低出口可获得的增值税退税来管理许多初级、中级和下游产品的出口,在国际市场上造成巨大的破坏、不确定性和不公平,尤其是一些中国在国际市场上占据重大比重的出口产品。同时,增值税退税相关政策和其他政府过度补贴,也会导致严重的产能过剩问题。在2014年中美战略与经济对话上,中国承诺改善增值税退税制度,包括积极研究国际最佳实践,深化与美国在这一问题上的沟通,美国认为中方目前的进展较小。

(10)标准和政府采购等其他问题

2.2 知识产权(INTELLECTUAL PROPERTY RIGHTS)

(1)商业秘密保护:对商业秘密法律保护不足

近年来,通过窃取商业秘密为中国企业谋取利益的活动在中国国内和国外都时有发生,但罪犯继续逍遥法外,中国对窃取商业秘密行为的法律打击力度还远远不足;同时,USTR认为,中国政府可能存在支持窃取商业秘密或积极地阻挠对商业秘密的有效保护的可能。与此同时,USTR也肯定了2017年中国《反不正当竞争法》正式版发布,在保护商业秘密方面相对于先前的法律有所改善。

(2)恶意商标注册:对恶意商标抢注的打击力度不够

2016年11月的JCCT会议上,中国证实正在采取进一步措施打击恶意商标抢注。尽管如此,美国企业仍在面临中国申请人注册商标并为赎金而持有这一恶意注册行为。

(3)生物制药:药品专利保护、药品注册与价格承诺分开等具体问题

USTR对中国在生物制药领域提出了以下四点重要内容:

补交实验数据:2017年中国修订《专利审查指南》,允许专利申请人在申请专利期间补交实验数据,但有报道指出审查员在运用这一规则时不一致并且范围太窄,使得专利申请人补交实验数据变得几乎不可能。

药品专利的有效保护:中国需要提供有效保护来防止不公平的商业使用未经披露的测试,还有提供有效的执法以防止侵犯药品专利。2017年,中国在这一领域发布了草案,但尚未最终确定。

通过监管为国内创新药提供快速审批:美国贸易代表办公室认为,中国通过提供监管优惠,寻求促进政府主导的自主创新和技术转让。2016年国务院未经公开征求意见发布一项措施,为创新药的审批过程提供快速的审批程序。

药品注册与价格承诺挂钩问题:2016年中美商贸联委会,在执行药品价格承诺中,中方表示药品注册审批不会与价格承诺挂钩,也不要求提供具体价格信息。美国仍然担心这些承诺是否会兑现。

(4)网络侵权:外国影视作品内容审查等具体规则修正

网络盗版打击的执法问题:网络盗版在中国仍大规模进行,影响着广泛的行业,包括那些从事合法音乐、电影、书籍和杂志、软件和视频游戏的行业。

外国影视作品内容审查制度:USTR认为美国政府应该敦促中国修改现有的一些规则,这些规则被证明是适得其反的。例如,对外国影视作品的内容审查制度,可能无意中创造了允许盗版内容在网上取代合法内容的条件。

电子商务立法问题:2016年JCCT会议上,中国同意积极推进与电子商务相关的立法,加强对网络侵权和假冒产品的监管,并与美国合作,探索利用新方法加强网络执法能力。中国2016年公布了《电子商务法(草案)》,美国认为最终版本应该以有效的“通知-删除”规则以解决网络侵权问题,同时为互联网服务提供商提供适当的保护措施。

(5)假冒商品:重点关注药品仿冒问题

中国需要加大对假冒产品的执法力度,美国特别关注的是药品领域,尤其是在打击假冒伪劣药物活性成分上。2017年中国公布《<药品管理法>修正案(征求意见稿)》,目前来看很多内容是积极的,美国将密切关注后续的发展。

2.3服务(SERVICES)

在服务领域,USTR重点提出了中国金融服务、电影等视听服务、通信服务、快递服务和法律服务领域存在市场准入限制、持股比例限制、具体业务限制和设立分支机构等审批拖延的隐性壁垒。

2.4数字贸易壁垒(BARRIERS TO DIGITAL TRADE)

针对数字贸易领域,USTR重点关注了禁止外资参与云计算、网页过滤和屏蔽、网络语音服务协议、域名规则、禁止跨境数据传输、视频平台必须国有、强制使用本地加密算法、外资参与互联网支付服务的限制等贸易壁垒。

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